笔者月前在本文的上篇讨论了弗兰西斯⋅福山所著《历史的终结和最后的人》的几个话题。本篇继续讨论的几个概念，原出自福山的老师萨缪尔⋅亨廷顿，但福山在他较近期的著作《政治秩序的起源》和《政治秩序和政治衰变》中作了详细的展开。

政治秩序及其起源

政治秩序是亨廷顿的老课题。他在1968年出版的经典之作《社会变迁中的政治秩序》中确认政治发展是文明要素的一个分支，并建立了比较政治学的许多概念。几年后，当老师委托福山为这部书写再版前言的时候，学生意识到他们师徒的老课题遇到了新挑战。原书侧重政治秩序的变迁而非探源，讨论的对象多是已经具备一定秩序的社会；而著作问世前后的世界面对去殖民化和第三次民主化的浪潮，卷入这一进程的许多民族和地域尚无成型的现代秩序。一些殖民地摆脱宗主国的统治后出现治理真空的乱象，另一些国家则在推翻独裁以后出现反民主的逆动。发达国家这才意识到，它们一直以来太过想当然地看待身边的一些机制，如国家、法律、政党等等。以此为基础的秩序在特定的文明存在了千百年，而在另一些文明却中不见踪影。

福山举巴布亚新几内亚和所罗门群岛为例。这些前殖民地一直处在部落制，各部落由头人分别统领。1970年代，它们分别从澳大利亚和英国独立出来。尽管有了主权国家的标识如国旗军队，但居民毫无国家认同感，一切仍以其部落为要。稳定的政党从未浮现；头人进入议会只是尽力为自己的部落争取更多的猪肉和预算。当事人觉得不过是在重复多年的习惯，换了一种形式而已；而以现代治理来看，这是彻头彻尾的腐败和混乱。如此政治现代化，无疑是一种失败。这些新生国家需要解决的问题是怎样在现有的基础上建立有效的政治秩序。

这促使研究者回过头来探讨这些秩序当初在其它文明中是怎样从无到有的，于是催生了福山 2011 年成书的《政治秩序的起源》，从源头探起。福山追溯到原始社会，甚至人的生物本能。例如人类心底深处最大的恐惧莫过死于暴力攻击，由此产生出一个基本权利观念：每个人都享有自由和免除死亡威胁的权利（从霍布斯说）。又如人类跟其它高级灵长类动物一样，在群体活动中有血缘亲近的趋向，几近电脑设置中的 “预设” (default) 状态；后来出现比较先进的机制，如根据绩效选拔首领，在某种意义上是反自然的。于是在政治运作中，一有机会便出现血缘亲近的返祖倾向，即回归到世袭传统。

福山注意到，彼此隔离的社会出现惊人相似的机制以建立政治秩序。例如盐的专卖、国家的形成、以血亲为基础的社会结构、血亲以外的行政系统，等等。福山探讨了这些演变中产权、公义、宗教、国家、战争的关系。他在这部书的起始篇章中专门有 “中国先行” 一节， 解释他为什么在此书及其稍后的姊妹篇《政治秩序和政治衰变》中以大量篇幅谈论中国。他指出中国的政治秩序形成很早，在公元前三世纪就独自建成了马克斯·韦尔所定义的国家，比欧洲早了一千八百年。他说：

“传统的现代化理论趋向于以欧洲发展为蓝本，探讨为什么其它社会向不同方向演变；我则以中国为国家成型的范式，探讨为什么其它文明未步其后尘。这不意味着中国优于其它社会。稍后我们可以看到，缺乏法治和问责机制的国家会造就冗赘的专制主义。但中国率先发展了国家机制，而它的先行经验却在西方政治发展研究中鲜为人知。”

这类研究中把中国摆在如此显赫的地位，在国际学术界不多见。恰逢当时正值中国工业化高速发展，“中国模式” 的声浪在中国体制内渐起，福山的 “中国范式” 说自然引起一部份学者的注意。诚然，福山对中国传统的国家行政执行力给予高度评价，但这种评价是否跟 “中国模式” 相吻合，需要进一步了解福山使用的另外几个概念后才能判别，例如政治机制和政治衰变。

政治机制 (Political Institutions)

至此我们看到福山反复使用政治机制这个概念，有必要弄清楚他说的是什么。福山提到，人类社会都是从部落组织中发展起来的，后来出现军事垄断的集权，谓之国家。随着时间推移，社会规则以成文法的形式正常化，并主导权力分配。这时，机制就取代了领袖个人。这些法规后来成为凌驾于社会之上的最高权威，超越坐拥文官或军事领导地位的具体统治者，是为法治。最后，一些社会不仅以成文法限制国家的权力，而且要求国家对大众负责，大众的代表则是议会、国民大会或其它形式的代议机构。当统治者服从规则的限制并接受通过选举表达其意愿的大众的问责时，现代民主就诞生了。显然，这里的机制是成文或不成文的法规和规范。这个字眼在英语中用作动词时，to institutionalize，中文翻译为制度化、规范化。

福山把政治机制归纳为基本的三大类：1. 国家; 2. 法治; 3. 问责政府。这个分类跟传统的三权分立结构相对应。他说的国家就是行政系统；法治是司法系统；问责功能虽然有别于立法，但其执行机构都是民选的代议机构，同属立法系统。

福山认为这三者的结合生成强大的政府，但每一个机制的形成取决于历史的机缘。“中国有强大的国家机制，却没有法治和问责；印度一向有法而现在又有问责机制，却传统以来缺乏一个强大的国家；中东有国家和法，但它的大部份阿拉伯地区正在失去其法律传统。社会可以自由地借鉴外来思想和机制，不会局限于它的过去。但它们的今天是过去形成的，没有一条唯一的路径把它们连在一起。”

福山相信，“对所有社会而言，国家、法律、问责均衡的政治体系，是在实践中和道义上必须的。随时间推移，这三种机制的发展成为所有人类社会的普世要求，而不是西方社会或其它特定群体的文化偏好。要秩序，要安全，除此以外，别无它途。” 他用这个准绳衡量中国的政治体系: 在三大机制中，中国的第一项 (国家) 是强项。但同时，“强调国家效率绝不意味着推崇新加坡、中国这类在民主缺失的环境下创造经济奇迹的威权体制。” “中国首创的行政系统合乎理性，功能健全，录用和提拔时使用非世袭的标准。” 但另一方面，“中国政治制度发育不良。它从来没有法治，也没有政治问责机制。” 这里的法治，是最高行政长官 (包括皇帝) 也必须服从的法律框架; 问责则是民主问责、选民问责，有别于长官问责。相比之下，希腊、罗马在问责制领先，中国则在国家建设中领先。中国历史 “提出了一个恼人的问题: 在缺乏法治和问责的基础上怎样维持一个健全的政府。” 用中国人自己的话说，如何摆脱 “坏皇帝” 的魔咒。

福山有关 “中国范式” 的议论是他对政治机制及其发展史研究的一部份，充满批判性的评论，包括对中国政治体制的评议。这跟简体中文圈的 “中国模式” 论可谓风马牛不相及。

政治衰变 (Political Decay)

政治衰变这个用语是从亨廷顿那里来的，“衰变的出现是因为机制无法适应变化的环境。” 政治机制的发展使之趋向精细、灵活、自主、自洽。但随时间推移，机制也会出现退化，来源有二。首先，“机制的建立是为了满足特定的社会需求，如投入战争、处理经济争端、监管社会行为。但如同其它重复的行为模式，这些机制会变得僵化，不适应环境的改变。” 其次，“人类的自然社会基础是血亲选择和对等利他性，也就是对家庭成员和朋友的偏好。尽管现代政治秩序推崇排除人脉的规则，多数社会的精英却倾向于回到亲友的网络，既是为了保护其已有地位，也是为了从中获利。” 对于这第二种现象，福山称为再世袭化。

福山表述的政治衰变第一个来源，跟马克思的唯物史观叙事结构相似。马克思的说法是生产关系的发展滞后于生产力，上层建筑滞后于经济基础。不同的是马克思认为这种滞后最终形成束缚发展的桎梏，唯革命足以打破，而福山则警告机制调整的滞后会引发震荡，据此呼唤改革。两位学者都深受黑格尔历史哲学说的影响，或批判，或传承，字里行间常现出对方的影子。福山界定政治衰变的第二个来源则跟人类行为研究有关。他说: “现代社会不可能完全回归到部落制，但 ‘部落主义’ 的例子，从街头帮派、裙带团伙到游移于最高政坛的影响无处不在。现代民主言必称普世权利，可是许多人还是热衷于获取特权，诸如特殊豁免、补助、或者是提供给他们及其亲友的专门福利。这些人得手之日，他们就 ‘俘获’了国家，不再向大众负责。” “这种政治衰变导致渐增的腐败，或者在民众识破后引发暴力反应。”

这么说来，政治衰变所反映的现象不是现在才受到关注的。在不那么严格的意义上，这是马克思话语中的异化；在毛泽东那里，是官僚主义、山头主义；放到今天的中文语境，是利益集团、任人唯亲、以权谋私、团团伙伙。

我们可以进一步从福山列举的实例看看他说的衰变。

作为日裔美国学者，福山深知日本传统。他以政治衰变的视角回顾了日本当年是怎样走上法西斯道路的。本来明治宪法建立了帝国议会制度，日本步入民主不无可能。但后来出现了滋生法西斯的社会基础，尤其到了上个世纪三十年代，军部势力尾大不掉，以至决策不是出自日本本岛，而是它的海外帝国。“某种意义上，日本威权主义不在东京或日本乡间生成，而在中国满洲。” 明治宪法没有授权政府约束军方。一战结束后，天皇受制于军方，政坛陷入狂乱期，高级文官频频遇刺。关东军低级官佐在中国东北建立国中之国，刺杀张作霖，发动 9.18 事变后占据南满。东京政府处于分裂，无法正确应对。1936 年日本发生未遂军事政变后，高级文官惧于军方压力，坐视 1937 年的中国卢沟桥事变，陷入全面对华战争。福山指出，军方没有政党基础，倒是一群年轻的前线军官左右了国家的走向，始作佣者是驻外官佐如石原莞尔，他在两次大战间形成了 “全面战争” 的观念。一群嗷嗷叫的年轻军官竟然绑架了整个民族，“俘获” 了国家。用福山的话，日本的“1930 年代见证了代理人取代主人的进程。”

再看看福山研究中引用的中国政治历史例证。他认为，“说到底，日本政治机制源于中国。” 但政治衰变使中国后来落伍。 早在公元前 221 年，秦朝就形成了中央集权制，具备了现代国家的主要特征，并在西汉趋向完备，比耶稣降生还早了两百多年。在福山眼里，那时的中国已经建立起多功能的官僚层级系统，有效地进行税收登记、人户普查和征兵；国家调集资源和技术投入大型工程建设；文官控制武将；吏治力图摆脱裙带、门户影响，如官员异地任职；后来的科举制为寒门才子跻身官场提供了通道。但他指出，这个中央集权系统有许多缺陷，并在公元三世纪的东汉末年崩塌。汉晋南北朝年间，占据支配地位的不是考绩上位的官僚，而是 “俘获”了国家的士族，类似当今的官 n 代。于是豪强跋扈，官场糜烂，国家功能紊乱，三百多年后才逐步恢复元气。这种政治发展和政治衰变持续演进，周而复始，直到近现代。福山认为，1978年以后的中国不同于毛泽东时代，也摈弃了苏联模式，但不论置身其中者是否意识到，它的 “政治基本设施” 其实是回复到久远的历史传统。不同的是，这次俘获国家的不全是是士族或裙带，而是律例森严的政党。他的论断正确与否另当别论，或可帮助我们领会他的政治衰变说。

最后，不妨看看福山是怎样评估美国的政治衰变的。2014年，福山在《外交事务》杂志上撰文介绍他行将上架的新著《政治秩序和政治衰变》。文章内容节选自该书，题目就是 “衰变的美国” (America in Decay)。他以美国林业管理为例，展示行政机制的蜕变。美国林业局建立于20 世纪初，被视为当时高效行政的典范。它的成员都受过农林业高等教育，精通业务；局长重绩效，拥有决策权，免受国会的不当干扰。可是随时间推移，林业局的宗旨变得复杂起来。原来的目标是管理可持续的木材资源，后来加进了森林防火。但决策者忽略了林火是森林生态自我循环的一部份，盲目防火造成部分林区特定树木的过度繁盛，一旦起火变得无法控制。1990年代中期，意识到这一层的生态学家试图引进适度的 ”任其自燃” 对策。但这时整个系统已经变得盘根错节，举步维艰。过盛的林木犹如待燃的干柴；增长人口的居民区向林区渗透，他们投保的火险公司受政府资助，双方联手游说国会立法强化防火；环保运动中某些动植物门类的保护团体加入了防火游说大军；随着工业材料多样化，木材需求降低，原来的资源保护变成为护林而护林；林业局本身也滋生了自身的利益，组织架构因人设事。整个林业管理机制严重蜕变，在一个全然不同的环境中自相矛盾，极度无能。福山通过这类例子深挖美国政治传统，指出大众传统上畏惧行政权力坐大形成暴政，助长司法和立法系统频繁干预行政、参与微观决策，导致决策过程冗赘低效；游说活动充斥两院为利益集团争取特权，而两党都漠视其弊端，只关注在博弈中赢得更多选票，使公众日益丧失对国会的信任。这种衰变恐怕要持续到深度改革的出现。

值得一提的是，福山对美国政治衰变的评论很快引起了国人的注意。一名中文圈国师级的文宣大咖举着这篇文章说，这是 “衰败中的美国”。其实， 福山说的政治衰变跟一般意义上的衰败不在一个维度上。例如，他列举的日本法西斯蜕变就发生在国力强盛之时，中国向旧的 “政治基本设施” 回归也伴随着工业制造能力的飙升。混淆两者，如果不是着意曲解的话，只能说望 “题” 生义，没有读过福山的本文。福山的文字直白，不至于造成这种误解。国师如此，悬了。

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