——旧金山体系、台湾地位与中国的外交自损

2025年11 月 28 日，外交部例行记者会上，有记者追问中方如何看待日本政界频频提到《旧金山和约》，尤其是涉及台湾地位的问题。毛宁的回答很干脆：所谓《旧金山和约》“违反 1942 年《联合国家宣言》中禁止与敌国单独媾和的规定，违反《联合国宪章》和国际法基本原则”，对台湾主权等“涉及中国作为非缔约国的领土和主权权利的处置都是非法无效的”，“中方从来没有接受过《旧金山和约》”。这不是内部学习材料，而是通过新华社全文播发的正式立场，用的是几乎最高调的对外话语渠道。也难怪台湾评论人胡采蘋会说，“本来以为是不是有什么误会，没想到原文真的就是中国不承认不接受《旧金山和约》”，调侃自己“一觉醒来回到了后《马关条约》时代”。

从历史和国际法的角度看，这番话不是普通的“强硬表态”，而是直接动到了战后亚洲秩序的地基。《旧金山和约》是 1951 年日本与 48 个同盟国签署的对日和平条约，1952 年生效，界定了日本战后的主权范围与对若干领土的放弃，其中第 2 条（b）写得很清楚：日本“放弃对台湾及澎湖的一切权利、权原与要求”。这一条到底有没有效，不是“历史细节”，而是一个基本问题：战后日本究竟通过什么法律动作，结束了对台湾的殖民统治？如果这一步被说成“非法无效”，那逻辑链条就断掉了。

外交部“非法无效说”把时钟拨回到哪一年？

让我们先把历史摆平：《旧金山和约》究竟干了什么？按最基本的史实，《旧金山对日和平条约》有几层关键作用：它确认日本战败后的疆域限制。第 2 条分别写明，日本放弃朝鲜、台湾、澎湖、库页岛、千岛群岛等一系列原有领土。它建立了所谓“旧金山体系”（San Francisco System）：以美日同盟为核心的战后亚太安全与条约网络，从对日占领安排，到后来的驻军、安保条约，基本都系在这份和约上。它刻意没有写“台湾交给谁”。条约只写“日本放弃”，没有列出“受让方”。这点后来成为各方争论的核心：北京说“早在 1945 年就已经光复台湾”；台北说“日本放弃，并未明文把主权交给任何一方”；美国在官方立场中反复强调，“旧金山和约并未决定台湾最终地位”。

换句话说，《旧金山和约》在台湾问题上干了两件事：一是帮日本“放下”台湾；二是故意不说“谁捡起来”。这既是冷战政治下的模糊安排，也变成后来所有关于台湾法律地位争论的起点。在这种背景下，中国外交部现在突然宣布：这份条约“非法无效”，中方“从来没有接受过”。问题马上就出来了：如果连“日本放弃台湾”的这一步都被抹掉，那么历史的时间线要退回到哪一年？

按毛宁的说法，《旧金山和约》从一开始就“违反《联合国家宣言》禁止与敌国单独媾和”的承诺，所以在国际法上“非法无效”。按这条逻辑推回去，岂不是只剩下《马关条约》“合法有效”。中华人民共和国不是《旧金山和约》的缔约国，却在 1971 年后取得联合国“中华席位”，并在 1972 年以后与日本建交。这中间包含一个很关键的问题：新政权继承旧政权的国际法律地位时，如何接续旧条约？这是国际法里“国家继承”的经典难题，也远不止台湾问题。外交部翻译出身的官员们和外交学院工农兵学员出身的教授，好好研究这个问题，再叫毛宁表态。

从最基本的国际法常识出发，有几件事不得不说清：

第一，《联合国家宣言》是战时政治承诺，不是长期禁止令。1942 年 1 月 1 日，美、英、苏、中等 26 国在华盛顿签署《联合国家宣言》，承诺“不与敌国单独媾和”（“not to make a separate armistice or peace with the enemies”）。这句话的背景很简单：打仗的时候怕有人半路投降、单飞，所以先彼此打个招呼，保证战时团结。

1951 年签《旧金山和约》时，战争早已结束六年，日本已经在 1945 年无条件投降。对日和平安排分批进行：苏联拒绝参加旧金山会议，选择 1956 年与日本单独签署《日苏共同宣言》恢复邦交；中国（当时在联合国的席位由中华民国政府占据）也没有出席旧金山会议，而是在 1952 年与日本签署《中日和约》（《台北和约》）。也就是说，战后各国本来就是各自与日本签和平、建邦交，没有哪一份协议是“所有战胜国一起签”的。用战时“不单独媾和”的政治宣言去推翻战后所有分批和平条约，本身就和历史事实对不上。

第二，“非缔约国不受约束”不等于“条约对世界无效”。国际法有一个基本原则：条约不为第三国创设义务，除非第三国同意（《维也纳条约法公约》第 34 条的精神）。但这并不等于说，“只要不是缔约国，就可以宣布别人签的条约统统无效”。《旧金山和约》主要解决的是日本与签约 48 国之间的状态：包括战争关系的终止、战争赔款、领土放弃，等等。对于没有参加签约的国家，这份条约当然不能直接拿来“要求你履行义务”；可它对日本的束缚，却是实实在在的：日本自己承诺“放弃对台湾及澎湖的一切权利、权原与要求”，这部分是日本的自我行为，不需要中国点头才生效。

现在外交部说，“中方从来没有接受过《旧金山和约》”，这句话只能说明：中国不承认这份条约在“处分台湾主权时对中国有约束力”。但跳到下一步，说“因此这份条约本身非法无效”，就等于否定了日本放弃殖民统治的法律动作，这才是真正把逻辑推回了《马关条约》的年代。

第三，如果旧金山体系被一笔抹掉，受伤最大的未必是别人。《旧金山和约》不仅处理台湾，也处理南千岛群岛、琉球群岛、南洋托管地等一大片战后秩序问题。中方这次把整份条约打成“违反《联合国家宣言》”“违反《联合国宪章》”，理论上就等于暗示：战后这一整套秩序的合法性，都可以被翻出来重判。

这个逻辑如果真的打开，最兴奋的不会是北京，而是东京内部的极右派、以及部分台湾独立论者——前者会说“既然旧金山体系无效，那战后对日本主权的种种限制也可以重谈”；后者会顺势说，“如果日本没有在国际法上有效放弃台湾，那‘台湾地位未定论’就更有空间”。这正是许多台湾、美国、日本舆论在第一时间指出的讽刺。

机会主义外交：从香港到台湾的同一套手法

毛宁这次对《旧金山和约》的定性，并不是孤立事件，而是与近十年北京处理国际条约的一贯模式高度一致。

2017 年，中国外交部发言人曾公开把《中英联合声明》称为“历史文件”，声称它“早已完成使命，不具有现实意义”。但这份 1984 年签署、在联合国登记的国际条约，本来就设计了至少 50 年的承诺期，英国、G7 国家和大量国际法学者一直坚持其“仍具法律约束力”。换句话说，当《中英联合声明》有利于北京——帮助顺利收回香港主权、确保资本市场稳定——它就是中国主动推动签署的“庄严国际条约”；当 1997 年之后条约里的“高度自治”“港人治港”变得不合时宜，它就被降格为“历史文件”。

同样的逻辑，现在被搬到《旧金山和约》身上。许多年里，北京在论证“台湾已经回归中国”时，一直将《开罗宣言》《波茨坦公告》与日本投降书捆在一起，强调“日本接受波茨坦公告，即接受归还台湾的条款”。但当日本政界提到《旧金山和约》、强调日本“无权单方面认定台湾地位”，北京马上把这份战后核心条约从“证据链”里抽出来，干脆宣布其“非法无效”。

同一份历史与国际文件，在北京的叙事里是“开关键”——用得着时打开，不顺眼时关掉。这种机会主义的用法，在国内宣传里也许管用，但在国际法语境里代价很大：它削弱中国在任何条约谈判中的“信用”，让别国觉得“今天签的东西，过几年说是‘历史文件’就不认了”；它给对手递刀，把自己的长期立场暴露在法律反讽之下——不承认旧金山体系，就等于向“台湾仍属日本”“台湾地位未定”这两种极端说法打开空间；它把“国际法”从一套稳定规则，变成一句随时可以被政治否决的口号。任何一个希望被视为“大国”的国家，都应该尽量维护条约稳定，而不是一不顺心就宣布“非法”“无效”。否则，等别人也用同样的方式否定本国主张时，就很难要求对方“遵守国际秩序”。

1943 年《开罗宣言》提出，“日本所窃取于中国之领土，如东北、台湾、澎湖群岛等，归还中国”；但这是一份战时政治宣言，不是正式和平条约。日本 1945 年投降、接受《波茨坦公告》，承诺执行《开罗》条款，却没有一部单独的“对台和平条约”明确写出“台湾主权已移转给中国”。这部分本来就靠《旧金山和约》、加上后来的《中日联合声明》《中日和平友好条约》在实务上补足。外交部不能只盯着《旧金山和约》一纸，而要把《开罗宣言》《波茨坦公告》、日本投降书、《旧金山和约》、各种双边对日和约、《中日联合声明》《中日和平友好条约》放在一起，梳理一条清晰的“法律脉络”与“政治脉络”，看各方究竟在哪些节点开始选择性阅读历史。

从法律逻辑看，把《旧金山和约》打成“非法无效”，确实会产生一个极难收拾的后果：按战前的条约顺序，关于台湾主权的最后一份明确文本，是 1895 年的《马关条约》，其中清朝政府将台湾、澎湖“永远让与日本”。如此说来，是不是要把台湾问题退回 1895年的《马关条约》？

连历史的条约背后的逻辑都没有搞清楚，如何处理复杂的国际关系？在这种幼稚的认知结构下，否认《旧金山和约》的法律效力，并不会自动把台湾“退回中国”，反而会从条文层面“退回日本”或“退回未定状态”。这也就是为什么会出现那句辛辣的评论：“如果旧金山和约无效，那台湾还是日本领土”。

对北京来说，这当然不是政治目标。但在国际法和舆论战的场域里，一旦话说出口，对手就会拿着这句话做文章——台湾方面已经开始重申，“旧金山和约并未把台湾主权交给中国”，强调台湾与中华人民共和国“互不隶属”。

从国家利益的角度看，这是一种自伤行为：原本北京可以把《旧金山和约》当作既成事实，只在解释细节上与日、美、台拉扯；现在却主动把这块基石踢翻，把本来就复杂的历史法律问题再度“雾化”。

对中国自身在全球治理中的话语权的打击

旧金山体系本来就留下模糊空间，给了各方不同解读的余地。现在北京一口否定，反而会让“台湾地位未定”“台湾仍属日本”之类边缘说法进入主流视野，增加台海问题的“法律噪音”。这对任何希望避免冲突、维持稳定的人来说，都不是好消息。

这类声明，对内的伤害其实不比对外小。一方面，它让国内公众对“条约”这件事更加混乱。今天告诉大家：《开罗宣言》《波茨坦公告》是铁证，《旧金山和约》非法；明天又说：《中英联合声明》只是“历史文件”；再往前说，一系列与苏联、越南、周边国家签的边界条约，是“彻底解决历史遗留问题的重大外交成果”。普通人很难从中抽象出一条稳定原则，只能得到一个粗糙印象：凡是有利于当前政策的，就是“国际法”；不利的，就是“历史垃圾”。

从《中英联合声明》到《旧金山和约》，可以看出一种越来越明显的倾向：当国际法有利时，以“规则拥护者”自居；当国际法不利时，直接动规则的根基。这种做法在短期内也许迎合了国内舆论，但长期会伤到中国自身在全球治理中的话语权。

这对中国本土的法学教育、国际法研究，都是实质打击。愿意认真钻研条约史、判例法的年轻学者，很容易陷入两难：照实证材料讲，会与官方口径冲突；完全配合宣传，又知道自己在专业上站不住。久而久之，国际法变成“政治话术学”，而不是一门讲规范、讲体系的学问。

另一方面，它削弱中国在周边国家中的“信任资本”。战后亚洲秩序，不只是中日、台日之间的问题，还包括韩国、东南亚、俄罗斯等一系列国家。很多争议都多少涉及《旧金山和约》及其衍生安排——比如千岛群岛争议、冲绳与琉球的地位、对日赔款问题等。

一个经常把“条约非法”“历史文件”挂在嘴边的中国，很难让周边国家放心：今天和你签的东西，二十年后会不会又被你口头宣布“失效”？对一个自称要“参与塑造国际秩序”的大国来说，这种信用流失，其实比一两次话语上的“强硬胜利”要危险得多。

国际法的存在，是为了让国家之间有一套即便不喜欢、也要勉强遵守的最低秩序。条约当然可以批评、可以修订、可以在新的谈判基础上达成替代安排，但随意宣布“非法”“无效”，是最破坏性、也最廉价的做法。

把《旧金山和约》一棍子打死，看上去是“强硬”，实际上是在告诉世界：北京愿意为了眼前的叙事需要，去动战后体系最关键的一块基石。这种做法，也许能在国内社交媒体上收获一阵叫好，却会在国际法的法庭与历史的回顾中，留下难以抹去的记录。

真正稳健的道路，不是靠否认一纸条约，把时间硬拖回 1895年，而是坦然承认《旧金山和约》在战后秩序中的客观地位，在此基础上，用清晰、自洽、经得起推敲的法律论证，为自己的主张辩护。否则，每一次“喊无效”，都是在悄悄削弱中国自己的未来筹码。

新華社北京11月28日電

外交部發言人毛寧28日在例行記者會上答問時表示，所謂“舊金山和約”違反了1942年《聯合國家宣言》中關於禁止與敵國單獨媾和的規定，違反《聯合國憲章》和國際法基本原則。其對台灣主權歸屬等任何涉及中國作為非締約國的領土和主權權利的處置都非法無效，中方從來沒有接受過“舊金山和約”。

有記者問：外交部發言人昨天表示“舊金山和約”非法、無效。中方是否認為日本和其他47個“和約”締約國仍處於戰爭狀態？

毛寧表示，正如我的同事昨天所說，所謂“舊金山和約”是在排斥中、蘇等二戰重要當事方的情況下，對日本單獨媾和而發表的文件。這份文件違反了1942年中、美、英、蘇等26個國家簽署的《聯合國家宣言》中關於禁止與敵國單獨媾和的規定，違反《聯合國憲章》和國際法基本原則。其對台灣主權歸屬等任何涉及中國作為非締約國的領土和主權權利的處置都是非法無效的。

有記者追問：在“舊金山和約”簽署之后，中日雙方於1978年簽署了《中日和平友好條約》，中方當年也就接受了“舊金山和約”。中方現在的立場是不再接受“和約”了嗎？

“你的理解是錯誤的。”毛寧說，“中方從來沒有承認過‘舊金山和約’中有關台灣主權歸屬等任何涉及中國作為非締約國的領土和主權權利的處置，從來沒有接受過‘舊金山和約’。”

毛寧表示，1972年的《中日聯合聲明》明確規定，“日本國政府承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。中華人民共和國政府重申：台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分。日本國政府充分理解和尊重中國政府的這一立場，並堅持遵循波茨坦公告第八條的立場”。中日四個政治文件對台灣等問題作出明確規定，作為一個整體構成中日關系的政治基礎。

作者投稿